פסק דין מינוי רמון – סיור מודרך (1)

 

הדיון כשלעצמו, בעתירות נגד צירוף חיים רמון לממשלה ומינויו כמשנה לראש הממשלה, הוא דיון מוזר: היועץ המשפטי לממשלה סבר שיש קלון במעשיו של רמון, והצהיר על כך גם אחרי מתן פסק הדין בבית משפט השלום שקבע שאין קלון. אם היועמ"ש סבור שיש קלון, הרי שהוא סבור שאין לאפשר את מינויו של רמון לשר. אבל בעתירה הזו, היועמ"ש מייצג את המדינה וטוען שיש לאפשר את מינויו של רמון.

ארגוני הנשים "תמורה" ו"אחותי" טענו ש"המינוי אינו מתיישב עם צרכי ההגנה על מעמדן של נשים, על ביטחונן, על חירותן ועל כבודן. הוא מנוגד לזכותן לקיום מרחב בטוח בחייהן". מה שנקרא – פרופורציות.

שלושה שופטים דנו בעתירות, וכל אחד מהם כתב פסק דין שונה. על התוצאה הסכימו, ברוב של 2 מול 1, אבל על הדרך – התשתית החוקית וההנמקות – לא הסכימו.

השופטת פרוקצ'יה כתבה את פסק הדין הראשון, ובו היא מפרידה – לגבי מינויים בכירים – בין הכשירות למינוי הנקבעת בחוק, ובין שיקול הדעת באשר לנאותות המינוי. כשירות חוקית פורמלית למינוי הייתה, מכיוון שלא נקבע קלון בבית משפט השלום. אולם כשממנים אדם לתפקיד ציבורי, יש לבחון את התאמת האדם לתפקיד, מבחינת "רמתו האישית, המוסרית והאנושית".

הבחינה של כשירות אדם לכהונה ציבורית נבחנת בשני מישורים: הראשון הוא "איכותו הערכית ומידותיו המוסריות של המועמד" ויכולותיו המקצועיות – וההתאמה שלהם לתפקיד; המישור השני הוא "אמון הציבור" בעובדי הציבור ובנבחריו – "מינוי לכהונות ציבוריות של בעלי תפקידים שדבק בהם פגם מוסרי עלול לפגום בתשתית הערכית עליה בנויים מוסדות המדינה".

הרשות הממנה צריכה להפעיל את שיקול דעתה בעניין המינוי באופן סביר. השופטת פרוקצ'יה מונה שורה ארוכה של גורמים שיש לקחת בחשבון. הרשות הממנה צריכה לבצע איזון – כשבצד אחד השיקולים הפועלים לקידום המינוי ובצד השני ההרשעה הפלילית של המועמד, דופי אחר שדבק במעשיו, והשפעת המינוי על אמון הציבור במערכת השלטונית. "אמת המידה המרכזית לצורך איזון זה טמונה בשאלה האם בנסיבות העניין עלול המינוי לפגוע פגיעה מהותית ועמוקה בדמות השלטון בישראל, ולהסב נזק ממשי ליחס הכבוד שהאזרח רוחש למוסדותיו".

השופטת פרוקצ'יה מונה מקרים בהם מעשה פלילי מנע מינוי למשרה ציבורית, גם כשלא היה חסם פורמלי. היא מזכירה את יוסי גינוסר ואהוד יתום (הודו בביצוע מעשה פלילי, אך לא התנהל משפט פלילי), אריה דרעי ורפאל פנחסי (הוחלט להעמיד לדין פלילי, והמינוי נפסל עוד בטרם החל המשפט). מבלי להפריד, פרוקצ'יה מזכירה גם את צחי הנגבי (נפתחה חקירה פלילית, אך לא התגבשה לכדי הגשת כתב אישום; ומקרה נוסף של התנהגות המעלה לחשד לחריגה מהחוק, אך לא התגבשה לכדי חקירה פלילית) – למרות שהעתירות נגד מינוי הנגבי בשני המקרים נדחו, והמינוי אושר. בכל מקרה, הנקודה היא שצריך לקחת בחשבון כל דופי שדבק במועמד – גם אם הוא לא הגיע לרמה המשפטית הפלילית. יחד עם הדופי שדבק במועמד צריך לשקול את הפגיעה באמון הציבור. מהצד השני, כאמור, צריך לשקול את כישוריו של המועמד, יתרונותיו המקצועיים, ובמקרה של מינוי שר – גם שיקולים פוליטיים של יציבות קואליציונית ותפקוד הממשלה.

בעניינו של רמון, אל מול הפגיעה באמון הציבור כתוצאה ממינוי אדם שהורשע בפלילים לתפקיד שר עומדים ארבעה שיקולים: הסמכות הרחבה של ראש הממשלה והממשלה בענייני מינוי שרים; עמידה בתנאים הפורמליים של המינוי; אישור הכנסת של המינוי; והחלטת בית משפט השלום שאין קלון. ארבעת השיקולים האלה מרחיבים את מתחם שיקול הדעת שמוקנה למינוי. השופטת מרחיבה לגבי כל שיקול מארבעת השיקולים האלה, ומפרטת מדוע כל אחד מהם מרחיב את מתחם שיקול הדעת הסביר של המינוי ומצמצם את אפשרות הביקורת השיפוטית עליו.

פרוקצ'יה כמובן נזהרת שלא לייצר חלילה הלכה יציבה או כללים ברורים, ומקפידה להשאיר פתח לפסקי הדין הבאים: "המשפט יתערב מקום שמינוי כזה עלול לפגוע במעמדם של מוסדות השלטון ובאמון הציבור בהם, בפגיעה שחומרתה כה קשה עד כדי הפיכת מעשה המינוי לבלתי סביר באופן קיצוני".

היא כותבת בצורה דומה יחסית לגבי כל אחד מהשיקולים, והמעניין במיוחד הוא השיקול של אישור הכנסת: המינוי של רמון אושר פה אחד בממשלה, והחלטת הממשלה עברה לאישור הכנסת. ההחלטה אושרה בכנסת ברוב של 46 מול 24, לאחר שהוקראה בפני מליאת הכנסת הודעה שהזכירה את הרשעתו של רמון. "ככלל, בית המשפט יימנע מלהתערב בהחלטות הכנסת, ואמת המידה הבסיסית על פיה נקבע מרחב התערבותו נעוצה באופייה של ההחלטה מבחינת מידת הפגיעה הכרוכה בה בעקרונות המשטר המדיני, ובתפיסות הבסיסיות המונחות ביסודו".

החלטת הכנסת היא מתוקף סעיף 15 לחוק יסוד: הממשלה: "החליטה הממשלה לצרף שר, תודיע על כך ועל תפקידו של השר הנוסף לכנסת; עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים".

בהחלטת הכנסת לאשר את מינוי רמון, רואה פרוקצ'יה שני רבדים: הראשון הוא פיקוח הכנסת על הממשלה, והשני הוא "קביעה ערכית-אתית בדבר התאמתו של מועמד לכהן כשר בממשלה מבחינת מידותיו וערכיו". הרובד השני, הוא זה שלפי פרוקצ'יה פותח פתח בפני בית המשפט העליון להפעיל ביקורת שיפוטית רחבה יותר על החלטות הכנסת: שכן לא מדובר בפעולת חקיקה של הכנסת או בפעולת פיקוח על הממשלה, ולא מדובר החלטה מדינית-פוליטית. לא לא, לפי השופטת פרוקצ'יה החלטת הכנסת לאשר מינוי שר לממשלה היא לא החלטה מדינית פוליטית (בהחלטה כזו, ביהמ"ש ייטה שלא להתערב), אלא החלטה ערכית. החלטה של אתיקה ציבורית. והתחום הערכי הוא כבר המגרש הביתי של בג"צ, ולא של הכנסת: "מקום שטיבה של החלטת הכנסת גולש מענין מדיני-פוליטי טהור לעניין הנוגע באמות מידה של אתיקה ציבורית המיושמת לתחום כהונת במוסדות השלטון, עשוי תחום ההתערבות השיפוטי להתרחב ככל שהוא נוגע במימד הערכי".

אני לא הצלחתי להבין את החלוקה האנליטית שעושה פרוקצ'יה. מדוע היא מחלקת את החלטת הכנסת לפן פיקוחי ופן ערכי? ממתי מליאת הכנסת מחליטה החלטות אתיות בנוגע לשרי הממשלה? האם החלטה "ערכית" בנוגע לשר בממשלה היא לא בדיוק – אבל בדיוק – ההגדרה של "פיקוח הכנסת על הממשלה"? האם כשהכנסת מאשרת את הרכב הממשלה, יש בהחלטה פן ערכי-אתי שמאפשר את הרחבת הביקורת השיפוטית?

השבוע עולות שלוש הצעות אי-אמון בממשלה: הראשונה בשל מצבם של אנשים עם מוגבלויות במדינת ישראל, השנייה בשל השביתות במערכת החינוך, והשלישית בשל מדיניות הממשלה שמייצרת עימות צבאי ומעמיקה את המשבר החברתי. האם הצעת אי-אמון בממשלה היא גם בעלת פן ערכי נורמטיבי? האם אין כאן מימד ערכי, והרי "עשוי תחום ההתערבות השיפוטי להתרחב ככל שהוא נוגע במימד הערכי". האם במצבם של אנשים עם מוגבלויות בישראל אין מימד ערכי? האם בית המשפט יקבע שהחלטת הכנסת לדחות את אי-האמון למרות שמצבם של בעלי מוגבלויות בישראל הוא הגרוע ביותר בעולם המערבי (כך לפי נוסח הצעת אי-האמון), היא "סטייה קיצונית וחריגה מאמות מידה ערכיות וראויות" שמצדיקה התערבות שיפוטית בהחלטת הכנסת? כמובן, בהחלטת אי-אמון יש פן מדיני-פוליטי (כמו במינוי שר), אבל יש גם פן ערכי-נורמטיבי שמצדיק את הרחבת הביקורת השיפוטית.

וחקיקת חוק? לצד הפן החקיקתי, בחלק גדול מהחוקים יש גם קביעה ערכית-אתית של הכנסת. ומה בדבר כינון חוקי יסוד? היש קביעה נורמטיבית-ערכית גדולה יותר של הכנסת, מאשר בחוקי יסוד (הנוגעים לזכויות אדם)? והרי ככל שהפן הערכי-נורמטיבי הוא דומיננטי יותר, כך הביקורת השיפוטית רחבה יותר וכפי שכותבת פרוקצ'יה: "אופייה המהותי-נורמטיבי של החלטת המינוי, וזיקתה למערך הערכים הראוי במינוי אדם לכהונה ציבורית רמה, חושפות אותה בזווית מיוחדת זו לבקרה שיפוטית מעמיקה בתום מתחם הסבירות הרחב הנתון לרשות הממנה."

 

ובחזרה לפסק הדין עצמו: פרוקצ'יה קובעת שהממשלה "לקחה בחשבון" את כל השיקולים בעד (ניסיונו הרב של רמון, בקיאותו, תרומתו לממשלה) ונגד (הרשעה פלילית בעבירה של מעשה מגונה, הזמן הקצר שעבר מההרשעה). "בנסיבות העניין, אין לומר כי החלטת הממשלה למנות את רמון לשר לוקה בחוסר סבירות בולט, המצדיק התערבות שיפוטית לביטולה". היא כותבת שהממשלה עשתה אבחנה בין המישור הפלילי למישור הציבורי במקרה זה (שימוש לא נכון במילה "אבחנה"). היא כותבת שמעשה העבירה נתפס ככשל נקודתי שאינו משקף דופי מוסרי מובנה, ואינו מצביע על תפיסת עולם מושרשת פסולה שעשויה להצביע על אי-התאמה שורשית לשמש בתפקיד ציבורי. לעניין אמון הציבור כותבת פרוקצ'יה שהעניין נשקל בעת המינוי, אך "גם מושג אמון הציבור מכיר במושג התיקון והתשובה במקרים הראויים".

 

פרוקצ'יה ממשיכה מסורת של רטוריקה אלימה עם תוצאה חלשה. כמו בהרבה פסקי דין שקדמו לה, היא מניחה את היסודות להתערבות חריגה וקיצונית של בית המשפט – אבל לא מבצעת בפועל התערבות כזו. כשבית המשפט לא מתערב, קשה יותר לבקר את פסק הדין. וכשבית המשפט כן יתערב, הוא יתבסס על פסק הדין של פרוקצ'יה שלא זכה לביקורת.

 

את פסק הדין אפשר לקרוא כאן או להוריד כקובץ PDF מכאן

בפוסטים הבאים – סקירה של פסק הדין של השופטת ארבל והשופט גרוניס בעתירות נגד מינוי רמון

 

מודעות פרסומת
פוסט זה פורסם בקטגוריה פסיקה. אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s